政大返穀讀書會

Holger Magel教授（德國慕尼黑工業大學）

※土地是大家共有的資源，不能任意利用。※

土地管理在德國是很重要的主題，因此我也用這個國際的用語「土地管理」，我也有開這個國際學程，北京大陸已經有滿多學生參與這個國際學程，我長年是土地測量和土地登記的主席，因此也很習慣這些用語要怎麼用英語來表達，從這張投影片，演講內容一直是在人群、土地、空間、政治有關，投影片二，一位墨爾本朋友所發展的模式，土地被視為一個有限制的資源，而在台灣會更為嚴重，因為我們人口密集度更高，一個社會發展更極致，就更會有土地發展的問題，衝突會升高，法律人通常沒辦法解決這樣的衝突，鎮長會提出來，至少在法律上是沒辦法解決的，在德國上，法律人也要多學習如何調解，只要我們談論到土地的使用，都會和投影片最後一個圈圈有關連，土地在台灣是一個商品，土地也是一個富裕的東西，可是土地也負有他的公共任務，是大家共有的資源，大家可以之後慢慢閱讀，這是德國聯邦憲法法院最重要的一個決定（投影片3），判決中明確界定，土地不是大家可以任意利用的商品，在1967年，之前那個判決舉有領導性的作用，也因此在1967年的溫哥華會議中完全運用這個概念，這不再只是德國的一個想法，儘管在大部分的國家都認為這個很難確實實踐，從投影片4也可以看到，土地是怎麼受到各種利益所影響，可以看到有越來越多的土地交易型態，在台灣當然也是如此，此外況在中國大陸也是同樣的情況。

※土地政策兩面向：土地的永續使用與土地的正義分配。※

現在就是要介紹德國有關土地政策的概念，我跟我的學生教導時有兩個方向，涉及分配和（聽不清楚，照後面的演講內容，應該指的是永續使用）每一個正常的社會都必須注意這個，南美洲就此而言是很不足的，因為他們沒有注意到這個面向，菲律賓也是生病了，菲律賓的總統可以佔用幾千公頃的土地是有問題，我只是一個陳述真實的教授不是一個革命家，教授必須陳述真實，我要再次強調土地政策的兩個面向，一個是土地的永續使用以及土地正義的分配，那土地的政策是藉由法律來加以實踐，例如說自然保護的機關也需要法律來達到自然保護的效果，我們需要有關土地交易的法律，在德國的話就是我們的不動產交易法，以及其他法律，在我所有的參訪經驗中，我去一個國家時都會先瞭解財產權的體系是怎麼樣子，這也是台灣和中國最大的差別，台灣和德國有相同的土地財產權私有化的體系，可是中國大陸所有權和使用權是分開的，當然在相同的體系就會有不同的處理方式，這是我們一開始要瞭解的。非洲部落的國王，擁有所有土地的所有權，在此強調照片裡所有的女士，包括在座的皇后們也擁有土地所有權，身上的東西也都是純金打造，迦納這個地方是土地共有的財產制度。

※財產權負有義務，並不是毫無限制的。※

現在我們回到羅馬法的私有財產制體系，這個是聖奧古斯丁訂的，「一個不重視其公民財產權的國家，同於一個組織性的土匪集團」，德國基本法14條，鎮長有他是最主要的依據，財產權在此並沒有被定義，他在這裡只有提到透過法律來界定他的內容，我每到一個國家就是先看這個國家的憲法，就是在台灣，憲法肯定也有一條關於財產權保障的規定，所以基本法14條應該不會讓人驚訝，真正讓人驚訝的應該是第二項，因為在英美法系的國家是不會看到的「財產權負有義務」，財產權社會拘束這個意義，就美國而言，人民可以做所有他想做的事情，澳大利亞的環境部的部長曾就教於這個第二項，澳大利亞和美國想法一樣，為什麼會有社會拘束？他們認為土地利用是毫無限制、毫無界線的，因此也有很多環境上的損害，因此有澳大利亞專門研究第14條2項。

※「對於土地神聖的權利」：源自於法國大革命※

第三項就是在規定徵收，也就是在台灣很被熱烈討論，現在在中國大陸也是如此，可是在中國大陸的討論不是在他所偏好的意義下討論，在大陸通常都是短而無痛的，他們的共同點，對於土地徵收不是很直接的被提出來，我們是否知道土地徵收在英文有其他的使用方使嗎？這個用語太直接太清楚了，大家應該知道土地徵收的源頭是什麼，就是法國大革命，在法國大革命中提出對土地神聖的權利，但是如果是在國家的利益之下，這種土地神聖的財產權利就可以被干預，徵收會涉及兩個面向，容後再述，土地徵收是什麼時候可以做最終最後的手段，第二方面如果土地徵收加以執行，她的補償要怎麼進行，土地徵收是和土地管理、土地測量有關係，也就是土地徵收不僅是和法律人有關的，剛剛教授提到的德國基本法的問題，是作為整個土地政策的最高位階，民法典，日本是逐條的翻譯過去，然後流傳到台灣和韓國，這一條就是和財產權相關的規定903號民法典，對於財產權有自由空間的使用只要不會影響到其他人。

※德：社會拘束 v.s 美：沒有任何界線※

「社會拘束」這是一個文化史上的成就，也就是一方面來講，財產權是自由的，另一方面也是要遵守一些法律上的規定，例如在台灣來講，會禁止台灣的農民燃燒稻草，因為台灣農民他可以說我想做任何想做的事情，也可以禁止農民去使用農藥，如果他這個土地是供應大台北水源的地下水源頭，法律的限制是源自於這樣社會的拘束，所以問題是說，到底可以限制到什麼程度，在長年和美國合作的經驗，只要他一提到生態學或是21世紀議程的話，美國就會說他是一個自由的國家，他們想對土地做什麼事情事不受規範的，所以可以理解為什麼美國不簽根本哈根協定、京都議題書，所以最後根本哈根失敗收場，歐巴馬最終也是失敗了，都要歸咎於美國這種沒有界線的想法，面對他們的學生時，都希望他們學生瞭解這些問題的根源，而不是只是瞭解法律的規定。

※財產權限制有三種不同的型態※

財產權限制有三種不同的型態，他是形容幾公里長寬的相關判決，可是法律人只提到很簡短的，等下會提到幾個經典性的相關判決：

第一種型態是不需要補償的財產權限制型態。這個判決，這個所有權人擁有非常漂亮的樹林，所有到這個村莊的人都非常開心有這片美麗的櫸木樹林，土地所有權人想要砍掉這片樹林，但被法院判決是被禁止的，所有權人希望有金錢的補償，因為他賣掉這些櫸木可以賺取很多利益，可是這個判決卻決定所有權人不但不能砍樹，也不能得到任何的補償。

第二個態樣是可以補償的形式。土地所有權人不能施肥，因為土地下方有地下水水源，但不能施肥收成上會有一定的損失，在這個案例情況下是可以得到的補償。

第三個態樣是土地徵收的情況，等下才會提到。

這些案例在慕尼黑的課程都必須要聽，處於在這種緊張關係中：私人的權利和公共要課予的負擔，在台灣只要涉及土地徵收都必須要小心謹慎，之前已經才到法國大革命就說他是神聖財產的權利，德國的法官也是這樣形容財產權的保障，1968年的判決，財產權是人格權的自由使用範圍，這樣的一個陳述，是美國人非常鍾愛的，但其實這只是一個面向，財產權還是具有一個限制的規定，這之中的藝術就是一方面能夠讓個人對財產權有責任性的使用，可以同時兼顧到公共利益，可是今天研討會並不是大學一般的課程，而是和學者專家一起的一個討論，各位只要知道在德國是個怎樣的情況，或者是在台灣是可以考慮到什麼樣的部分，因為我們具有這樣的優勢，我們都是在一個比較高層次發展的階段，因此就土地有許多種不同態樣的情況要處理，而且也是我們長期身處在一個自由的社會，習慣於行使這些權利，台灣還是一個非常年輕的民主國家，因此也就擁有小孩子才有的病態，請大家不要生氣，其實也是有很多正面的面向，我們在最後還會做兩人這週在台灣行程感想的總結。

※權利、責任和限制，3R缺一不可※

投影片是權利、責任和限制所行程的一個三角形，三個R，這個概念我們可以馬上應用在台灣，這三個R，作為規劃者都可以使用這樣的概念，作為一個做決定也可以使用這個概念，行政院長同樣也可以使用這樣的想法，反之他若只想到之前四個P的話，尤其是第四個P權力的話，他沒有先去關照這三個R的話，就容易陷入濫用權力的問題，從這個表中，可以知道土地的文化佔多麼重要的角色，在這個國家文化發展的進程，也因此他之前會提到美國的這個例子，在美國幾乎沒辦法談論責任這個部分，在德國卻幾乎只有談論責任這個部分，甚至談論過多，也因此這些所有土地權人都會聯合起來提起訴訟，所有土地所有權人的協會，其他環境保護者、鄉鎮長等等越來越去限制這些土地所有權人的使用，大家之後可以慢慢念這個三個R，更重要是三角圖形，這就是存在這樣的觀念，舉世可以通用，當他在去其他國家當任諮詢時，都會用這三個R，在那邊這三個角在柬普寨完全看不到這個概念，在那裡不知從和開始、非常混亂，因為要先讓人民成為土地所有權人，才能進一步進行限制，所以他們人民對政治感到失望。四個黃色框框的圖表是個很好的圖表，如果台灣是想要成為一個永續發展的國家，要先去蒐集這樣的資訊，知道永續發展、空間發展是怎樣的方式，是否已經有和土地使用的相關法律規定，如果有的話，就要去討論為什麼這些法律規定沒有辦法去確實實現，是因為有很差的土地行政部門、欠缺土地管理的可能性？這個體系是非常棒的（四個黃色框框）！同樣可以適用在台灣、非洲，已經適用在德國，這張投影片大家以後可以多加閱讀，非常層次性的哲學，他們的思考是非常複雜的。

※土地徵收=右下角最後最後的手段※

我們也區分了靜態的與動態的土地資訊，靜態土地資訊也就是誰擁有什麼、以及怎麼使用，只要他到一個國家就去詢問有關相關地籍的問題，去看土地登記簿、有些關家地籍和土地登記是在一起的，在高度發展的國家，在她的地籍中，也可以看到土地所有權人的部分，也就是地籍多重功能的部分，現在提動態土地資訊，有兩個步驟，首先要先確認改進現有的狀況，例如在土地上要興建一條新的道路， 所以第一步必須對道路進行規劃，如果一個道路並沒有連接到土地的話，根本就沒辦法建道路，所以要先去考量如何取得土地，「德國土地規範體系」，左邊是司法的領域，右邊的是公法的規範領域，左邊的司法領域，如果在私有土地興建道路的話，土地所有權人通常會獲得補償，如果在司法這個部分，他不願意提供土地就必須提出土地的交換，國家要拿出其他土地進行土地交換，如果所有權人也不想要你提供的土地的話，這時候公法上的手段就提供了進一步的作法，這時候可能就會進行全面的土地重劃，就是將土地做重新的排列，重新做土地規劃，讓所有權人的土地不會位在道路上面，這在德國常常使用，如果土地所有權人有很多意見的話，會這樣去用，也就是這是一個具有威脅性的土地徵收，如果這樣一個土地徵收沒有用的話，會再進行一次土地重劃的程序，也就是讓原有所有權人較少的失去自己的土地，在另外一塊獲得更有利益的土地，最後做直接的就是土地徵收，也就是直接把所有權人取走，再加以補償，也就是土地右下角，就是直接徵收這個手段，讓學生知道這是所有最後最後的手段。

※「台灣所有的土地管理只在土地經濟的部分，但是土地重劃可以用在公領域上、公共福祉上」※

先介紹不用土地徵收的土地管理方式，這是一個小河，如果雨下很多，小河就會氾濫，雨下很多的時候，土地上的農民是把土地擴展到小溪的旁邊，如果當雨下太多，農地會積水，這些農地上面可能使用很多肥料，水的品質因此而受害，有兩種方式可以解決，自然保育者說你不能再使用肥料，整個土地的分配就會維持目前的狀態，不會改變，只會有義務性的賠償措施要做，這其實對自然保育者不是很好的作法，他們想讓小溪有更寬大的流域，下面圖片是土地重劃的情況，規劃出氾濫區，上面是沒有農地在耕作的，農民就要移居到其他塊，跟流域不再有關連，甚至到田的旁邊還興建道路，讓水淹起來時不會到房子裡來，舉這個例子的原因是因為他有印象，台灣所有的土地管理只在土地經濟的部分，但是我們透過這個例子，土地重劃可以用在公領域上、公共福祉上，如果他是台灣土地重劃的老大，他會持續用這種方式進行，他自己在巴伐利亞也都這樣用，只是德國和台灣不同之處，公部門來的批判比較少，農民並不是如的重要，如果想要對農業有貢獻，也對其他公共有利的話請用這種方式。

※土地徵收之於土地秩序※

我現在他要舉最後一個例子，土地秩序怎麼運用在土地徵收上，也許各位在台灣也有聽說，德國有個大的抗爭，人民抗爭火車站的興建，現在是要談論鐵路的連結，等到他回到慕尼黑時，他會搭過時速248公里的高鐵，德國沒有任何這樣的鐵路，德國的鐵路無法承載這麼高的速度，這張圖說明，火車的路線從司湖家特到慕尼黑會通過農地，造成很大的反彈，土地的談判、協調失敗，最後以公共利益為徵收方式，徵收是規定在德國基本法的14條第3項，土地徵收有兩個，對法律人來講就是一個非常簡單的東西，不用考慮太多，不管是依法徵收還是行政徵收，行政的徵收是最常被使用的，在德國如果要進行土地徵收其實是要有一個法源，自然保護法也有土地徵收相關規定，公路計畫提出了土地徵收，土地徵收提出了什麼樣的意義，也就是這條路上的土地所有權人都要交出她的土地，可是土地徵收使用了一種公共事業的徵收，「黃色是重劃之前公訴公路開發單位先在自由市場以市價買下土地」，身為土地管理專家來看這張圖，他們的確買了買好的土地，在高速公路的路線上他們已經買得差不多，但很可惜還是沒有連接起來，可是他們沒有辦法再取得中間無法連結的地方，後來他們採取方法是：買了一些路線以外的土地，現在真正展現公用事業重劃的優點，也就是說把這些散落在其他地方的區塊，填入這些還沒有變成黃色的路段部分，在黃色路段這些白色區段土地，他們可以使用外面黃色區塊的土地，這樣一個程序，他的使用不是給特定人的，通常一個土地重劃是私用的，所有土地所有權人都擁有權利去要求等職的補償（土地），字義上來說這樣建成的高速公路，就可以透過直接的分配，而不需要去做高速公路的繞道，賣地的人就會變成劣勢，因為他們沒有額外獲得土地，獲得土地的人就擁有某種程度上的優勢，透過這樣的方式，就不用去進行真正的徵收，建高速公路人和被高速公路透過的所有權人都可以買地。這條道路切割了許多土地、灌溉水路，如果沒有進行土地的重劃，原來的土地所有權人的土地就被高速公路切成兩塊，可以看到整個地景的秩序，重新再提一次例子，如果沒有進行整體的土地重劃，所有的土地會因此而切散，如果他是這塊土地的所有權的話，他土地被切割就再也沒辦法使用該塊土地，經過土地重劃後，他就擁有完整的土地可以使用，想對法律人說，公共事業的土地重劃也可以做都市計畫，也就是不只是在農地的部分，所有的專家都要很清楚這些可營建計畫，也叫跟鄉鎮市長有很緊密的合作，瞭解他們的想法，鄉鎮長和土地專家對民眾都負有義務、對法律、永續發展都負有義務，我們必須提供給後代有價值去生活的土地，土地政策、土地管理、土地權利和我們日常生活都密切相關的。